ОБЗОР: Практика УФАС и судов по вопросу допустимости объединения в ТЗ услуги, поставки расходников и поставки холодильников
Допустимо ли проводить государственные закупки услуг по сбору, транспортированию и обезвреживанию медицинских отходов с предоставлением расходного материала и холодильного/морозильного оборудования?
Некоторые компании, в рамках заключенных договоров с клиентами бесплатно предоставляют лечебным учреждениям расходный материал (пакеты и контейнеры для сбора медицинских отходов, иглосборники) и холодильное / морозильное оборудование.
Но допустима ли такая схема работы при осуществлении государственных закупок?
Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов юридического лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Исходя из положения пункта 1 статьи 1 Закона о контрактной системе в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Холодильное / морозильное оборудование, в рамках обсуждаемых нами закупок, не переходит в собственность гос. заказчика, а предоставляется на условиях временного пользования на период действия контракта. Пакеты для сбора и хранения медицинских отходов и прочие емкости являются расходным материалом, качество которого непосредственно связано с качеством оказания услуги исполнителем по гос. контракту. Таким образом данные требования закупочной документации обусловлены потребностью государственного заказчика в поддержании, надлежащего санитарно-эпидемиологического состояния в лечебном учреждении и связаны между собой единой технологической цепью и функциональным назначением.
Такие закупки широко распространены на территории Российской Федерации и даже имеется судебная практика по данной категории дел, например:
1.В постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.03.2023 года № Ф07-23395/2022 по делу № А56-25295/2022 (Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.06.2022 года по делу № А56-25295/2022, оставленное без изменений судами апелляционной и кассационной инстанции), суд указал на то, что потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований. Законом не установлено ограничений по включению в документацию об аукционе требований к товару, являющихся значимыми для заказчика, соответственно, указание в документации об аукционе конкретных технических характеристик товара, поставляемого и(или) используемого при выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд, предусмотрено законодательством и поэтому не влечет нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Ссылка на постановление: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/6be63d63-f2ab-461a-a620-66260be8a630/325619f1-8e98-446a-908c-f5ffab3b0b7d/A56-25295-2022_20230302_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True
2. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд высказал аналогичное мнение в своем постановлении от 13.01.2023 № 15АП-21107/2022 по делу № А32-22991/2022, которое было оставлено без изменений судом кассационной инстанции. Согласно решению Арбитражного суда Краснодарского края от 28.10.2022 по делу № А32-22991/2022 расходные материалы (контейнеры, пакеты, емкости и т.д.) и холодильное оборудование для хранения медицинских отходов, являются используемым при оказании услуг товаром и не являются поставкой. Данные категории связаны между собой технологически и функционально и образуют единую комплексную услугу по сбору, обезвреживанию, транспортировке, размещению медицинских отходов класса Б. Приобретая комплексную услугу по организации обращения с медицинскими отходами с применением собственных расходных материалов и холодильного оборудования исполнителя Заказчик не нарушает законодательство.
Ссылка на постановление: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/2676f6d8-2792-4d0f-9cdb-da4bca30d5b0/3d043bc2-23b5-46bd-82d2-83509bbcc6b0/A32-22991-2022_20230414_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True
3. Аналогичную позицию высказал 15ый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 28.12.2023 по делу № А01-3146/2023 (15АП-19954/2023). Ссылка на постановление: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/27022a62-873f-46a1-a282-09eb120d2786/5f3fc29a-5848-413e-b764-d82935202185/A01-3146-2023_20231228_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True
4. В постановление 15го арбитражного апелляционного суда от 10.02.2024 по делу № А32-37903/2023 (15АП-414/2024) также была подтверждена законность проведения такого рода гос. закупок. Ссылка на постановление: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/37389cbc-b3a1-4305-99ab-d976a4242b66/157572ea-9ae4-4c1b-9449-f602e3fddd19/A32-37903-2023_20240210_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True
5. Аналогичные требования тех. задания были и предметом рассмотрения Арбитражным судом Краснодарского края по делу № А32-15533/2023. Ссылка на решение суда: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/c5ff8b6e-2360-4406-8026-4aec72b65524/ce83a509-af0b-4732-8ada-08418dfeca5c/A32-15533-2023_20230828_Reshenija_i_postanovlenija.pdf?isAddStamp=True
Управления ФАС в различных регионах нашей страны также становятся на сторону заказчика при рассмотрении жалоб на подобные требования в закупочной документации, например:
1.Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области от 16.01.2023 по делу № 067/06/33-677/2022.
См. внизу страницы раздел «Сведения о результатах рассмотрения жалобы» https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/card/complaint-information.html?id=2242133
2. Решение Московского областного УФАС России от 12.01.2021 по делу № 50/06/53828ип/21.
См. внизу страницы раздел «Сведения о результатах рассмотрения жалобы» https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/card/complaint-information.html?id=2176718
3. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 24.11.2022 по делу № 023/06/99-5686/2022
См. внизу страницы раздел «Сведения о результатах рассмотрения жалобы» https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/card/complaint-information.html?id=2232752
4. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 22.11.2022 по делу № 023/06/33-5628/2022.
См. внизу страницы раздел «Сведения о результатах рассмотрения жалобы» https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/card/complaint-information.html?id=2232239
По данному вопросу также имеются официальные письма гос. органов, например:
1.Письмо Министерства финансов РФ от 07.07.2023 № 24-06-09/63552.
Указанное письмо отражает правовую позицию федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, уполномоченного в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий Федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», согласно которой Законом о контрактной системе не регулируются вопросы, связанные с формированием лотов при осуществлении конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также не установлены ограничения на размещение в рамках одного лота разноименных товаров, работ и услуг.
Также отмечено, что заказчик самостоятельно формирует объект закупки и устанавливает требования к товарам, работам и услугам, являющимся предметом закупки, при условии, что такие требования не влекут за собой ограничение количества участников закупки.
В целях недопущения ограничения количества участников закупки, а также эффективного расходования бюджетных средств вопрос о формировании предмета закупки необходимо решать в каждом конкретном случае, исходя из функциональной и технологической взаимосвязи товаров, работ, услуг, входящих в предмет закупки.
2. ФАС РФ в письме от 16.05.2023 № 28/37869/23 сообщило: «Учитывая изложенное, по мнению ФАС России, расходные материалы (контейнеры, пакеты, ёмкости и т.д.) для сбора и хранения медицинских отходов классов Б и В функционально и технологически связаны с системой сбора, хранения, размещения, транспортирования и обеззараживания (обезвреживания) медицинских отходов и объединение в один лот деятельности по сбору, транспортированию, обезвреживанию медицинских отходов классов Б и В и предоставлению расходных материалов для их сбора и хранения не приведет к ограничению конкуренции».
3.Позиция УФАС по Архангельской области изложена в письме от 03.05.2023 № 2280/23: «Таким образом, в случае, если не осуществляется закупка морозильного/холодильного оборудования (ёмкостей для сбора медицинских отходов) и услуг по вывозу медицинских отходов, они не образуют отдельный объект закупки, а предусмотрено их предоставление на период оказания услуг для складирования отходов и дальнейшего в них перемещения, отсутствуют какие-либо основания для вывода о том, что услуги технологически и функционально не связаны с предметом закупки».
4. Аналогичная правовая позиция изложена УФАС по Волгоградской области в письме № ИН/3335/23 от 10.05.2023: «Вместе с тем, считаю необходимым сообщить, что положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) не содержат отдельных правил в части формирования объекта закупки и объединения в одну закупку товаров, работ и услуг. Поскольку порядок формирования лотов законодательно не определен, решение о формировании лота принимается Заказчиком самостоятельно в каждом конкретном случае исходя из своих потребностей и данное решение зависит от технологических и функциональных связей между товарами, работами и услугами. Последний наделен правом самостоятельно выделять лоты по группам, классам, видам и иным единицам, выставлять предмет торгов единым лотом, определять его содержание, с учетом того, что это не приводит к необоснованному ограничению конкуренции… Таким образом, решение об объединении в один лот услуг по сбору, транспортированию и обезвреживанию медицинских отходов с предоставлением сопутствующих товаров, обусловленных потребностью в поддержании надлежащего санитарно-эпидемиологического состояния в лечебном учреждении будет приниматься в каждом случае Заказчиком самостоятельно исходя из своих потребностей с учетом того, что данное объединение в один лот будет осуществлено между товарами, работами, услугами, технологически и функционально связанными между собой, а также что такие требования не будет влечь за собой ограничение количества участников закупки».
5. Письмо Брянского УФАС России от 05.07.2023 № НС/3972/23.
Указанное письмо отражает правовую позицию антимонопольного органа, согласно которой заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона о контрактной системе, при описании объекта закупки Заказчики должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы и которые соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки. Решение об объединении в один предмет закупки услуг по сбору, транспортированию и обезвреживанию медицинских отходов с предоставлением сопутствующих товаров должно приниматься в каждом конкретном случае Заказчиком, исходя из своих потребностей и с учетом того, чтобы данное объединение не повлекло нарушений требований законодательства РФ о контрактной системе, антимонопольного законодательства и ограничение количества участников закупки.
6. Омское УФАС России в письме от 27.07.2023 № ТШ/4503/23 высказало следующую правовую позицию: «Порядок формирования лотов законодательно не определен, решение о формировании лота принимается заказчиком самостоятельно в каждом конкретном случае исходя из своих потребностей и данном решение зависит от технологических и функциональных связей между товарами, работами и услугами».
Таким образом очевидно, что проведение гос. закупок услуг по сбору, транспортированию и обезвреживанию медицинских отходов с предоставлением расходного материала и холодильного/морозильного оборудования не противоречит российскому законодательству. А для государственного заказчика наиболее предпочтителен выбор комплексной услуги, включающей в себя не только организацию вывоза и обезвреживания медицинских отходов, но и предоставление ему расходных материалов и холодильного / морозильного оборудования. Такой способ дает возможность максимальным образом обеспечить выполнение требований по улучшению санитарно-эпидемиологического состояния населения, санитарно-эпидемиологической обстановки, снижению вредного воздействия на человека, способствует выполнению требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и позволяет наиболее эффективным образом расходовать выделенные для нужд лечебного учреждения бюджетные средства.